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居住證能否成為中國戶籍制度改革的敲門磚？這取決于附著其上的公共服務(wù)成色幾何。

  近日，發(fā)改委相關(guān)人士表示，目前全國已有28個省（市、區(qū)）出臺了戶籍制度改革的具體方案，下一步將在年內(nèi)落實居住證制度。落戶上海申辦落戶人員年齡距法定退休年齡須五年以上。屬于國家認(rèn)定的高層次人才或者具有特殊專長并為本市緊缺急需的海外高層次留學(xué)人員，年齡可適當(dāng)放寬，但須由用人單位先向上海市人力資源和社會保障局(上海市外國專家局)申報，經(jīng)審核同意后受理。經(jīng)濟觀察報進一步獲悉，按照發(fā)改委等方面的規(guī)劃，在 ;十三五 ;期間，全國大約將有2億城市外來人口將領(lǐng)到居住證。
  接近發(fā)改委的專家告訴經(jīng)濟觀察報，發(fā)改委正在會同有關(guān)部門，督促各省市嚴(yán)格遵照國務(wù)院頒布的《居住證暫行條例》（下稱《條例》）規(guī)定出臺本地的居住證管理辦法，絕不能在具體落實中打折扣。
  自去年12月國務(wù)院頒布《條例》以來，已經(jīng)有河北、吉林、天津、江西、甘肅等多個省市相繼出臺并實施了本地居住證具體實施辦法。對照來看，各?。ㄊ小^(qū)）的居住證制度與版的《條例》相比，提供的公共服務(wù)和便利的范圍均有不同程度擴大。
  但下一步要建立、完善居住證制度體系，還涉及到與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財力保障等相關(guān)領(lǐng)域改革的銜接。上述專家稱，這需要發(fā)改委甚至更高層強有力的推動。
  管理流動人口
  一位接近發(fā)改委的專家對經(jīng)濟觀察報說，實施居住證管理主要的目的，就是通過居住證登記的方式對城市流動人口進行管理，再往深里講，是想通過建立居住證制度來逐步實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，以實現(xiàn) ;十三五 ;規(guī)劃綱要提出的戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%的目標(biāo)。
  按照發(fā)改委掌握的數(shù)據(jù)，目前全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率大約是40%，到 ;十三五 ;期末，要提高5個百分點的人口城鎮(zhèn)化率，相當(dāng)于就要有1億人在城鎮(zhèn)落戶，也就是真正轉(zhuǎn)為城市居民的戶口。
  發(fā)改委進一步測算的數(shù)據(jù)顯示，到2022年，在1億人落戶城鎮(zhèn)之外，城市中大約還會有2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要安置。有關(guān)部門決定今年落實居住證制度，實際上就是對這部分城市流動人口進行管理。
  中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞對經(jīng)濟觀察報表示，按照前述《條例》中第三條規(guī)定，居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請登記常住戶口的 ;證明 ；因此，并不能確保申領(lǐng)了居住證，持證人就能與當(dāng)?shù)厥忻褚粯?，真正享受到同等的基本公共服?wù)權(quán)利。
  唐鈞進一步分析稱，現(xiàn)在中國的很多大城市、尤其是特大城市都在筑 ;土圍子 ；在戶籍政策、人口政策上想 ;割據(jù)一方 ；都是想方設(shè)法要把所謂的 ;低素質(zhì)人口 ;排擠出去，預(yù)計這將會影響到居住證制度的有效實施。
  對此，前述接近發(fā)改委的專家告訴經(jīng)濟觀察報，目前河北、江西等多個省市已經(jīng)相繼出臺了本地居住證管理辦法，從整體上來看，雖然各地居住證 ;含金量 ;有所差異，但與《條例》中的規(guī)定相比，其提供的公共服務(wù)和便利的范圍均有不同程度擴大。
  比如，《條例》規(guī)定，居住證持有人可以享受6項基本公共服務(wù)、7項辦事便利；河北省方面相對應(yīng)的規(guī)定是：居住證持有人可享受8項基本公共服務(wù)、8項辦事便利；江西省的規(guī)定是：居住證持有人可享受7項基本公共服務(wù)、8項辦事便利等。
  對于下一步各地大力推進的居住證制度，絕大部分專家認(rèn)為是戶改的突破口。比如全國人大財經(jīng)委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻對這項改革就很樂觀，認(rèn)為居住證是一種普惠制度，對于大城市，特別是北上廣這種特大城市，可以靠居住證制度倒逼城市政府為外來人口做好基本公共服務(wù)配置；中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所副所長張車偉則表示，由于戶籍制度改革無法一步到位，通過設(shè)立門檻并不高的居住證制度，將使中國朝著實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化邁出重要一步。
  不過，也有專家對推廣居住證的作用持不同的態(tài)度。中國經(jīng)濟體制改革研究會研究員李昌平認(rèn)為，從暫住證轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∽C，仍然是 ;換湯不換藥 ；背后的實質(zhì)問題還是附著于戶籍上的福利待遇存在較大差別，唯有破除戶籍藩籬，消除地域福利待遇差別，才能真正解決城市流動人口管理問題。
  戶改權(quán)宜之舉
  2010年5月，國務(wù)院文件提出在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，但在此之后，發(fā)改委、公安部等方面推動實施居住證制度的進展一直很緩慢。海歸落戶上海戶口若報入上海市或區(qū)人才服務(wù)中心集體戶的附同意接受函原件；戶口若報入由業(yè)務(wù)管理部門推薦的集體戶口的，用人單位報上海市人力資源和社會保障局（上海市外國專家局）的請示函中須注明；戶口若報入本人購買的產(chǎn)權(quán)房內(nèi)的，附房屋產(chǎn)權(quán)證。
  據(jù)前述接近發(fā)改委專家介紹，早在2002年，上海市就開始實施居住證制度，居住證申請對象為本科以上學(xué)歷或者具有特殊才能的國內(nèi)外人員，之后，為了吸引高技術(shù)人才，該項制度也陸續(xù)在深圳、成都、武漢、西安等大城市，以及一些中型城市逐步推行。
  隨著越來越多的城市推行居住證，中央也逐步認(rèn)可了居住證制度的優(yōu)勢。現(xiàn)在有關(guān)部門希望通過居住證制度作為戶籍改革的過渡性政策，建立與居住年限、參與社保繳費等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，直至實現(xiàn)戶改的終目標(biāo)--剝離戶籍承載的各種福利待遇，回歸管理住戶人口基本信息的戶籍制度本位。
  在實施居住證制度之后，從享受的福利待遇上看，持有居住證和擁有城市戶口之間的差距還是差了一大截。唐鈞、李昌平等認(rèn)為，實際上這還是存在身份歧視。前述接近發(fā)改委的專家對此的解釋是，居住證制度只是戶籍改革、城鎮(zhèn)化進程中的權(quán)宜之舉，但在中國目前的情況下，既定戶籍制度不可能短期內(nèi)完全廢除，因此實施居住證制度，并且以積分落戶作為一個過渡的措施，還是十分必要的。
  中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授伍先江也認(rèn)為，在各地實施居住證制度中，一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現(xiàn)實的，各地可以結(jié)合經(jīng)濟社會實際情況，不斷創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)。因此，下一步推進居住證制度，還涉及到與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財力保障等相關(guān)領(lǐng)域改革的銜接。
  前述接近發(fā)改委的專家告訴經(jīng)濟觀察報，這些方面，中央層面已經(jīng)對此作出一系列安排，比如，在義務(wù)教育方面，按照相關(guān)政策，從今年1月1日起，中國將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，其中的亮點，就是 ;錢隨人走 ；核算下來，大約會有1300萬進城務(wù)工人員隨遷子女直接受益。留學(xué)生落戶中介申辦落戶人員年齡距法定退休年齡須五年以上。屬于國家認(rèn)定的高層次人才或者具有特殊專長并為本市緊缺急需的海外高層次留學(xué)人員，年齡可適當(dāng)放寬，但須由用人單位先向上海市人力資源和社會保障局(上海市外國專家局)申報，經(jīng)審核同意后受理。